Запрет на закупки иностранного ПО в России: что будет делаться и зачем?01.12.2015 07:32

Дмитрий Медведев несколько дней назад подписал постановление правительства №1236 от 16 ноября 2015 года, в соответствии с которым государственным структурам запрещено закупать иностранное ПО при наличии российского аналога. Новость об этом появилась 20 ноября 2015 г. и прошла по новостным ресурсам; зачастую — со сгущением красок.

В реальности постановление преследует следующие задачи. Цитата: «Цель документа — защита внутреннего рынка Российской Федерации, развитие национальной экономики, поддержка российских организаций, осуществляющих деятельность в области ИТ, учитывая в том числе ограничения на использование иностранного программного обеспечения отдельными российскими организациями, установленные рядом иностранных правообладателей в связи с введенными США и некоторыми другими странами санкциями».

Постановление издано во исполнение положений принятого летом закона №188-ФЗ (от 29 июня 2015 г), которым предусматривается создание Реестра российского ПО. В частности, постановление утверждает правила формирования и ведения этого Реестра.

Оба нормативных документа приняты в рамках реализуемой программы импортозамещения ПО, разработанной Минкомсвязи. Поэтому вначале давайте подробнее остановимся на уже принятых документах, а потом поговорим о концепции в целом. И начать логичнее с закона.

Закон №188 о Реестре российского ПО

Закон №188 вносит нормы о Реестре российского ПО в законы «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» 2006 г. и «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Закон состоит всего из трех статей.

Целями создания Реестра указаны:

расширение использования российских программ для ЭВМ и баз данных
подтверждение происхождения российских программ
оказание правообладателям таких программ государственной поддержки

Нормы, касающиеся создания и ведения Реестра, а также другие текущие вопросы (назначение ответственного за ведение Реестра и разработку нормативных документов госоргана и др.) в законе не указаны и должны быть введены постановлением правительства.

В законе сформулированы основные требования к российскому ПО:

Исключительное право на программу для электронных вычислительных машин или базу данных на территории всего мира и на весь срок действия исключительного права принадлежит одному либо нескольким из следующих лиц (правообладателей):
1. Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию;
2. российской некоммерческой организации, высший орган управления которой формируется прямо и (или) косвенно Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и (или) гражданами Российской Федерации и решения которой иностранное лицо не имеет возможности определять в силу особенностей отношений между таким иностранным лицом и российской некоммерческой организацией;
3. российской коммерческой организации, в которой суммарная доля прямого и (или) косвенного участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, российских некоммерческих организаций, указанных в подпункте «b» настоящего пункта, граждан Российской Федерации составляет более пятидесяти процентов;
4. гражданину Российской Федерации;
Программа для электронных вычислительных машин или база данных правомерно введена в гражданский оборот на территории Российской Федерации, экземпляры программы для электронных вычислительных машин или базы данных либо права использования программы для электронных вычислительных машин или базы данных свободно реализуются на всей территории Российской Федерации;
Общая сумма выплат по лицензионным и иным договорам, предусматривающим предоставление прав на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации, выполнение работ, оказание услуг в связи с разработкой, адаптацией и модификацией программы для электронных вычислительных машин или базы данных и для разработки, адаптации и модификации программы для электронных вычислительных машин или базы данных, в пользу иностранных юридических лиц и (или) физических лиц, контролируемых ими российских коммерческих организаций и (или) российских некоммерческих организаций, агентов, представителей иностранных лиц и контролируемых ими российских коммерческих организаций и (или) российских некоммерческих организаций составляет менее тридцати процентов от выручки правообладателя (правообладателей) программы для электронных вычислительных машин или базы данных от реализации программы для электронных вычислительных машин или базы данных, включая предоставление прав использования, независимо от вида договора за календарный год;
Сведения о программе для электронных вычислительных машин или базе данных не составляют государственную тайну, и программа для электронных вычислительных машин или база данных не содержит сведений, составляющих государственную тайну.

Этим же законом №188 в закон «О контрактной системе…» вносятся дополнения (ч. 3 ст. 14), суть которых в том, что устанавливается запрет на допуск товаров, работ и услуг, происходящих из иностранных государств и/или оказываемых иностранными лицами. Применять их можно только в виде исключения, для этого требуется писать специальное обоснование и размещать его вместе с госзаказом.

В законе указаны цели введения запрета. Цитата: «В целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок».

Закон вступает в силу с 1 января 2016 года.

Постановление №1236 от 16 ноября 2015 года

Постановление №1236 принято для урегулирование вопросов, переданных в ведение Правительства законом №188. Интересно, что принято оно 16 ноября, а положения закона вступают в силу с 1 января 2016 года, т. е. осталось всего полтора месяца.

В Постановлении подтверждается запрет на приобретение иностранного ПО или прав на его использование при совершении закупок в интересах государственных структур. Но более подробно говорится об исключениях — случаях, когда можно использовать зарубежное ПО. Их два:

в Реестре нет ПО с нужной функциональностью («ПО того же класса»)
ПО, содержащееся в Реестре, по функциональным, техническим и/или эксплуатационным характеристикам не соответствует требованиям заказчика

Классы ПО устанавливаются в Реестре, и ПО должно быть сгруппировано по функциональным, техническим и эксплуатационным характеристикам для облегчения поиска и сравнения.

Уполномоченным органом (он разрабатывает все нормативные документы, а также отвечает за ведение Реестра или назначает оператора Реестра) назначено Министерство связи и массовых коммуникаций. Оно должно утвердить (за 2 месяца) классификатор программ и БД (где указываются характеристики ПО), правила его применения, положения об экспертном совете (состав совета — до 31 декабря), дать предложения (совместно с другими заинтересованными лицами) по общим правилам определения требований к закупаемому ПО и связанным с этим услугам, а также в 6-месячный срок разработать схему, в соответствии с которой на ПО из Евразийского союза будет распространяться режим российского ПО. А главное — обеспечить запуск Реестра с 1 января 2016 года.

Также Постановлением утверждается текст правил формирования Реестра (в нем и расписана процедура подачи и рассмотрения заявки на включение ПО в Реестр российского ПО) и порядок подготовки обоснования для использования зарубежного ПО. Последний называется вполне в российском бюрократическом стиле: «правила подготовки обоснования невозможности соблюдения запрета на допуск программного обеспечения…» (посчитайте, сколько существительных подряд! И это еще не конец фразы).

Таким образом, постановление носит технический характер и издано в соответствии с требованиями закона №188.

Стратегия импортозамещения

Оба документа приняты в рамках существующего у Минкомсвязи плана импортозамещения, который был представлен главе правительства в апреле 2015 г.

Приказом №96 Минкомсвязи от 01.04.2015 утвержден план импортозамещения программного обеспечения. Сам план содержит целевые показатели соотношения использования российских и зарубежных программных продуктов и сервисов к определенным датам (2020 г., 2025 г.) и рассчитан на 10 лет — 2015—2025 гг.

Документ включает в себя три направления: предоставление преференций отечественной ИТ-продукции при госзакупках; коллективная разработка клиентских и мобильных операционных систем; господдержка отечественных производителей ПО для промышленности, ТЭК, строительства и других отраслей. Рассмотрим их более подробно.

Отрасли, где в России есть конкурентоспособные продукты хорошего уровня, которым, однако, все равно были бы полезны преференции при осуществлении госзакупок. Сюда отнесены, в частности, антивирусы и программы по информационной безопасности. Уже на сегодняшний день доля импорта ПО этих типов — около 60%. Сюда же отнесено ПО для бизнеса (ERP, CRM, электронный документооборот, управление проектами) и корпоративные интернет-сервисы (базовые — электронная почта, работа с файлами, браузер, мессенджеры), где у российских разработчиков есть достаточно хорошие позиции.
Отрасли, где конкурентоспособного ПО сегодня нет. Это клиентские и мобильные операционные системы, серверные ОС, пользовательское офисное ПО, системы управления базами данных, средства управления облачной инфраструктурой и виртуализацией. На сегодня доля импорта по этим направлениями — 95% и выше. Поскольку процесс самостоятельного создания конкурентоспособных продуктов на этом направлении крайне сложен, Минкомсвязь предлагает путь коллективной разработки, который будет координировать еще одна отраслевая некоммерческая организация.
Отраслевое ПО, необходимое в нишевых сценариях для различных отраслей экономики (промышленность, здравоохранение, строительство и пр.). Сегодня в зависимости от направления доля импорта в них составляет от 70% до 95%.

Ради каких целей создается маркировка российского ПО

Итак, формальные требования к российскому ПО и его владельцам изложены в законе. Но какими целями руководствовалось государство при их формулировании? То есть зачем это все?

Одна из главных целей — обеспечить свой контроль над разработчиком. Опыт введения санкций показал, насколько легко другое государство может развалить ИТ-инфраструктуру, запретив производителям ПО из своей юрисдикции работать с российскими заказчиками. Катастрофические последствия такой ситуации понять легко и просто.

Поэтому если ПО работает в госструктурах, то его разработчик должен работать в соответствии с российским законодательством и в российской юрисдикции. Более 50% такого предприятия-разработчика должны принадлежать российским физическим или юридическим лицам, что призвано гарантировать стабильность работы и независимость от внешнего контроля, будь то контроль иностранного государства или частной корпорации. Кстати, это не единственный аргумент, есть и другие. Например, большинство зарубежного ПО (включая условия лицензий) разрабатывается в соответствии с требованиями западного, чаще — англосаксонского законодательства, которое существенно отличается от российского. Иногда требования лицензий зарубежного корпоративного ПО противоречат требованиям российского законодательства. А разбирательства должны проводиться в британских или американских судах.

Второй, не менее важный фактор — экономический. Российское предприятие платит налоги, зарплаты и пр. тоже в России. Таким образом, средства от покупки ПО государственными органами остаются в экономике России, а не уходят за рубеж. С той же целью установлено и следующее требование о том, что общие отчисления за рубеж не могут превышать 30%. Причем здесь будут, судя по всему, учитываться не только затраты на приобретение прав на продукты, технологии, алгоритмы и пр., но и прямые затраты на разработчиков, т. е. «офшорное программирование» тоже не подходит. Большая часть цикла разработки ПО должна максимально осуществляться внутри страны.

Наконец, российское ПО должно присутствовать на рынке, т. е. свободно продаваться, а специализированные продукты для госнужд выведены из-под действия этой схемы и не подлежат внесению в Реестр. Зачем это сделано? На мой взгляд, одна из причин этого требования — повышение эффективности. ПО, которое предлагается на открытом конкурентном рынке, имеет совершенно другой уровень функциональности, стабильности и удобства работы, а также имеет другой механизм ценообразования. То есть при правильной работе должен гарантироваться приемлемый уровень функциональности, качества и удобства работы, а также адекватное ценобразование.

Некоторые заблуждения об импортозамещении

Новая схема законодательного регулирования вызвала, скажем так, противоречивую реакцию в обществе. Особенно у «свободных художников», которые привыкли к свободе и отсутствию ограничений, поэтому любую попытку регулирования (особенно связанную с запретом чего-нибудь) воспринимают в штыки.

Для начала, нужно отдавать себе отчет — Реестр и связанные с ним требования работают только в отношении госзакупок, т. е. в случаях, когда ПО приобретается для государственных нужд. Впрочем, сейчас об импортозамещении думает не только государство. Санкции, из-за которых зарубежные производители (в основном американские) могут в любой момент «отключить» российских клиентов, а также девальвация рубля, из-за которой резко подорожала в рублях стоимость иностранного ПО и его поддержки, заставляют и частные российские компании активнее искать подходящее российское ПО: во-первых, нет таких валютных и политических рисков, во-вторых, с местным разработчиком всегда проще договориться. Остаются вопросы с надежностью, квалификацией и пр., но это уже как раз индивидуальные случаи.

Далее — да, мне тоже кажется, что практически все профессиональное ПО обладает некоторой уникальной функциональностью, сгруппировать которую будет сложновато. Однако в большом количестве случаев государственным органам необходимы простые решения типа текстового редактора или электронных таблиц. Разница в их функциональности невелика, и возможно использование любых решений. А вот другие соображения (в том числе взаимодействие с разработчиком и др.) играют по-прежнему важную роль.

В интернете полно саркастических предложений «импортозаместить Photoshop». Но! Во-первых, раздутая репутация именно этого пакета часто приводит к тому, что его требуют ставить даже в тех случаях, когда необходимо всего-то изменить размер изображения. Во-вторых, потребности в профессиональных узкоспециализированных пакетах в государственных органах сильно преувеличены. Тем более, что для таких случаев специально предусмотрен механизм исключений. Если аналогов действительно нет либо необходим именно тот или иной пакет, всегда можно составить обоснование, но теперь появляется возможность и механизм его оспорить.

Этот последний пример я привел специально, чтобы показать, что очень часто люди склонны сводить сложную и многогранную ситуацию к своему небольшому опыту, а дальше расширять этот свой опыт до масштабов страны или даже планеты. На этой неправильной логике основаны многие заблуждения.

И битва за СПО

Интересно, что первоначально в качестве одного из вариантов импортозамещения рассматривалось более широкое использование свободного программного обеспечения (СПО). Но в финальном варианте его не оказалось. Потому что у СПО есть как свои плюсы, так и свои весомые минусы.

Во-первых, СПО также распространяется на условиях определенной лицензии. То, что лицензия не предусматривает оплаты, не всегда означает, что использовать это ПО можно как угодно.

Во-вторых, для крупных проектов, ориентированных на широкий круг пользователей, решающее значение имеет качество технической поддержки, т. к. от сбоев, ошибок и пр. можно потерять куда больше денег, чем сэкономили на покупке. И вот тут у СПО возникает много проблем.

В-третьих, очень многое для корректной работы необходимо «дорабатывать напильником», причем объем доработок крайне велик.

В результате все равно получается отдельный большой и сложный проект. В основе его может лежать СПО (как в проектах «российских линуксов»), а может что-то другое. Но уже нет принципиальной разницы между ними.

В общем, отдельный статус для СПО не был прописан, и такое ПО не имеет особого преимущественного положения по сравнению с другими решениями.

Проблемы, недоработки, решения

Конечно, к новой системе, которая еще толком не заработала, есть много вопросов.

В основном обсуждаются, как обычно, способы обойти запрет. Кстати говоря, судя по весенним обсуждениям, многие из предложенных тогда способов обхода (основанных на предварительных формулировках закона) государство прикрыло. Например, много говорили о том, что можно создать «российскую прокладку», на которую будут переводиться права и… Но закон требует, чтобы права принадлежали на территории всего мира, а не только РФ, что делает такой «промежуточный» способ неработоспособным. В принципе, то же можно сказать о большинстве предложенных тогда «обходных» вариантов.

Можно включить западный продукт в состав отечественного (о такой ситуации радостно пишет РБК под девизом «найден механизм, как обойти запрет»), но выплаты за его использование не должны превышать 30% от общей выручки, что сильно ограничивает возможности — грубо говоря, без серьезного российского прибавочного продукта такое решение не должно быть интересным. Либо — искусственно завышать на 70% цену «российского» продукта, чтобы полная оплата за иностранный составляла не более 30%. Но на конкурентном рынке такое завышение невозможно, а во всех остальных случаях этим должны заниматься компетентные органы.

Есть варианты, при которых механизм не будет работать, а в перспективе может еще и принести вред. Например, возможен вариант, что российское юрлицо приобретает права на тот или иной программный продукт для дальнейшей продажи его государственным органам (либо его разрабатывают за рубежом по заказу российской компании). Но обязательства по поддержке при этом несет иностранный разработчик, и в случае отказа от осуществления поддержки сложное и дорогое ПО может оказаться бесполезным.

Наконец, есть и момент полноты оценки. Указанных в Реестре параметров вряд ли хватит для всесторонней оценки нужного ПО. А значит — пригодится аналитическая служба (своя или внешняя), а также хорошо бы иметь и тестовую лабораторию. В корпоративной сфере «внешние» и открытые исследования крайне не поощряются, а возникающие проблемы все предпочитаю решать в «узком кругу» между заказчиком и разработчиком, с минимальным выходом информации наружу. Это хорошо с точки зрения репутации бизнеса, но зачастую приводит к серьезным потерям просто из-за отсутствия информации — каждому приходится пройти длинный путь по выявлению и правильной диагностике проблемы, который для компании может стоить немалых денег.

Власть против бизнеса. Или за?

И власти, и бизнес сходятся в понимании, что единомоментный переход на российские решения по всем направлениям не нужен и опасен — много где уровень функциональности и качества еще не тот, а где-то нормальных российских решений вообще нет. Развивать свое ПО нужно постепенно, но уверенно, и поддержка государства должна стать хорошим подспорьем для частных компаний.

Представители бизнеса жалуются, что западные корпорации обладают гораздо большими возможностями по маркетингу и могут в течение длительного времени сидеть без прибыли ради захвата рынка. Российские компании не могут себе позволить такую тактику, т. к. не имеют доходов с других рынков, да и в России не имеют достаточного запаса оборотных средств.

При этом позиция многих представителей бизнеса состоит в том, что массированные проектные инвестиции — не лучший способ развития; часто в результате таких «проектов» получаются нежизнеспособные продукты. Лучше создавать и поощрять спрос на внутреннем рынке, тогда конкурентные условия позволят выявить лучшие продукты. А также — что государство должно активно продвигать российские решения за рубежом (об этом говорится, например, в недавнем материале РБК). Правда, пока отрасль просит не вливать деньги, а обеспечивать внутренний спрос и возможности для развития, государство опять планирует выделять деньги на некие «спецпроекты», заниматься этим должен ОАО «Росинфокоминвест». Плюс странная схема с «совместной разработкой ПО», которую будет координировать некая специально создаваемая государством АНО… В общем, на уровне практических решений пока не все ясно.

С другой стороны, проблема может оказаться в самих производителях «российского» ПО, которые в промежутках очень охотно рассказывают рынку, что они не российские, а «международные компании», открывают центры разработки за рубежом, переводят в другие страны штаб-квартиры, центры финансовых операций, а иногда и руководство. Российские юрлица очень часто принадлежат зарубежным компаниям из офшоров, а далее следы теряются ©.

Конечно, у такого поведения есть и объективные основания. Российский рынок все же относительно мал, и более-менее крупные компании вынуждены выходить на мировой уровень, а там появляются более выгодные юрисдикции, более выгодные страны для организации ферм разработчиков и т. д. Но…

Наконец, последняя проблема:, а хватит ли квалифицированных специалистов? Тем более, что конкуренция за них на мировом уровне очень высока, а российские компании сейчас не в состоянии предложить лучшие условия для рынка — состояние экономики не то.

В результате…

Созданная система только начинает работать, и судя по всему, проблем у нее впереди будет еще много. Тем не менее, на мой взгляд, она задает правильное направление развития. Государство возвращает себе активную роль, начинает планировать развитие отрасли, причем выступая в качестве не только регулятора, но и одного из участников рынка. То есть старая позиция правительства «рынок сам все отрегулирует, а государству нужно отойти в сторону» постепенно уходит в прошлое. И это хорошо.

Ограничение закупок с помощью «реестров» — скорее всего, не очень действенная мера. Хотя принцип взят правильный: российским должно считаться то ПО, которое делается в России российскими компаниями и с продаж которого налоги платятся в России. Должны быть льготы своему производителю, хотя меры к дестимулированию покупки зарубежного ПО все же лучше делать экономическими. Впрочем, государство, как закупщик ПО, вправе ставить любые удобные ему требования. Ибо странности и глупости правил закупки, существующих у крупнейших мировых корпораций, ему еще долго переплюнуть не удастся.

Если говорить о моем личном мнении, то мне кажется, что эта инициатива государства (как и многие другие) верная и двигает рынок в нужном направлении. Другой вопрос, что даже хороший набор правил не гарантирует успеха всего проекта — ведь очень многое зависит от конкретных людей, ответственных за исполнение, как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. А вот тут все довольно грустно: например, только что ОНФ представил лично президенту доклад о колоссальной неэффективности создаваемых последние десять лет Особых экономических зон (ОЭЗ). Набирает обороты скандал с технопарком «Университетский» и т. д. То есть без личного вмешательства опять ничего не работает. Впрочем, некоторые ОЭЗ построены и успешно функционируют, и тоже в первую очередь благодаря энергии и личным качествам людей, которые занимались их обустройством.

P.S. Сбербанк начал оценку перспектив перехода c Oracle и MS SQL на PostgreSQL для ряда систем.

Полный текст статьи читайте на iXBT