Ловушка алгоритмизации, или как 44-ФЗ породил коррупцию
Один из столпов российский борьбы с коррупцией — это призванный сделать все госзакупки прозрачными и честными федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Ушла пора, когда коррумпированные чиновники закупали за миллионы рублей то, что стоит копейки, настало светлое время — и экономика наконец стала экономной.
Или нет?
Желание написать этот текст у меня возникло с неделю назад, когда я подискутировал в комментариях на Хабре с человеком, идеалистично считающим, что система госзакупок построена так, чтобы купить лучший товар по минимальной цене — и было заглохло. Но вчера на глаза попалась дискуссия о том же 44-ФЗ в Телеграм-каналах, начатая Алексеем Чадаевым (выделение моё):
Просто для расшифровки тезиса, высказанного несколькими постами ранее, про то, что хуже коррупции может быть только борьба с ней. […] Самый коррупциогенный из наших законов, твёрдый первый номер с большим отрывом — 44-ФЗ (о госзакупках) весь целиком построен на философии борьбы с коррупцией.
При том, что я с Алексеем и высказанными им мыслями согласен полностью, мне бы хотелось уточнить: проблема не в самой борьбе с коррупцией. Проблема — в вере в алгоритмизацию сложных социальных и экономических процессов, в то, что можно написать некую сравнительно несложную схему, при строгом следовании которой всё сразу само станет хорошо.
Вы, конечно, сами наверняка сталкивались с этим явлением. Любая крупная компания стремится алгоритмизировать свою деятельность — прописать формальные правила, простое следование которым сделает компанию самоуправляемой, сэкономит бюджеты на зарплату менеджерам и позволит собственникам наконец свалить на Багамы хотя бы месяца на три. Именно это стремление породило такие замечательные явления современности, как, например, KPI сотрудников и самоокупаемость отделов.
С одной стороны, все знают, что это не работает. Введение KPI в 9 случаях из 10 приводит к тому, что компания наполняется бездарями, основным талантом которых является выполнение формальных KPI с минимальными трудозатратами — и, как правило, минимальной пользой для собственно бизнеса. Самоокупаемость отделов приводит к непрекращающейся битве за право каждого отдела выставить соседям по коридору максимальную «цену» на свои услуги. И так далее.
Но вместе с тем, столь же неизбывна вера, что надо ещё вот чуть-чуть подкрутить, правильно настроить — и алгоритм наконец заработает.
Что ещё хуже — многие люди верят, что такой алгоритм можно применить не просто к отдельной компании, а и ко всему государству, а то и человечеству. У одних это диктатура закона (где роль алгоритма выполняет лаконичный, но строгий свод законов), у других — абсолютистская форма прямой демократии (где алгоритмом являются единые правила голосования граждан по всем вопросам на свете).
На примере 44-ФЗ очень хорошо видно, как попытки уточнения алгоритма на каждом этапе делали ситуацию только хуже.
Итак, вернёмся во времена, когда первые водоплавающие только-только выбрались на сушу, изобрели товарно-денежный обмен, заключили общественный договор и провели первую закупку для обеспечения возникших в рамках указанного договора муниципальных нужд.
Дальше, как известно, разразилась вакханалия и Тёмные Века, датируемые историками примерно 1991–2013 годами. Редкий чиновник, распоряжавшийся в закупке не своими деньгами, мог удержаться от соблазна конвертации их в свои деньги — через выбор поставщика, готового отстегнуть максимальную долю от суммы закупки ему, чиновнику, в карман. Собственно, никаких других критериев выбора зачастую и вовсе не было.
— Прекратить безобразие!!!
— посмотрев на это, воскликнули законодатели, и 22 марта 2013 года Государственная Дума приняла федеральный закон № 44-ФЗ.
Идея, в нём содержащаяся, была достаточно проста: необходимо алгоритмизировать процедуру закупок так, чтобы сам факт следования алгоритму обеспечивал честность этой закупки.
Теперь государственные органы больше не могли сами выбирать нравящегося им поставщика и платить нравящуюся этому поставщику цену. Теперь они были обязаны публично выставить требования к покупаемому товару, работе или услуге, принять предложения от поставщиков — и выбрать то, где цена была минимальна.
Так были заложены основы для появления понятия «тендерный рейдер» — первого способа обогащения на госзакупках, возникшего благодаря 44-ФЗ.
Тендерный рейдер — это компания, чаще всего бессмысленная ОООшка, не ведущая никакой реальной деятельности, которая присылает на тендер заявку с ценой заведомо ниже, чем у любого реального поставщика.
И побеждает.
Разумеется, честно продать что-либо она не может — поэтому смысл её победы не в этом. Смысл — в том, чтобы предложить реальному поставщику, занявшему в конкурсе почётное второе место, за небольшой откат от суммы контракта — вы же ведь прибыль свою заложили? — подвинуться и освободить первое место.
Никакие репутационные издержки, реестры недобросовестных поставщиков и прочие неприятности эту ОООшку не волновали — в конце её просто бросали и заводили пяток новых.
— Прекратить безобразие!!!
— посмотрев на это, воскликнули законодатели, и требования к участникам тендеров стали ужесточаться.
Теперь для участия в конкурсах поставщик должен был предоставить довольно толстую кипу бумаг, подтверждающих его квалификацию, компетенцию и добросовестность. В конкурс с начальной ценой контракта 20 млн. рублей и выше вообще невозможно попасть, если в течение предыдущих трёх лет вы не исполняли контракт в рамках 223-ФЗ (предшественник 44-ФЗ, существенно менее строгий и распространяющийся на компании с государственным участием от 50% и выше).
Проблема была в том, что сбор и предоставление всех бумажек, а также соблюдение всех условий оказались под силу лишь тем компаниям, которые по сути профессионально и целенаправленно занимались участием в госзакупках. Вместе с ОООшками-однодневками за бортом оказались тысячи мелких и средних компаний, у которых просто не было ресурса на это развлечение — ни денежного, ни человеческого.
Так случилась Вторая Закупочная Революция — окончательное разделение участников рынка на тех, кто может поставить товар, и тех, кто может выиграть тендер.
Эту схему в первом приближении нельзя даже назвать коррупционной: кто же вам судья, если вы сами не можете нужные бумажки собрать и требованиям удовлетворить (а потом год выполнять контракт, ещё 60 рабочих дней после его выполнения ждать денег, а не дождавшись, несколько месяцев судиться).
Но вы без труда найдёте себе крупного или среднего партнёра — в случае IT-рынка такими с удовольствием выступили интеграторы, всё сильнее в процессе эволюционировавшие обратно к отказу от прямохождения и возвращению в водную среду — у которого есть бюджет, три бухгалтера, юристы, опыт участия в госзакупках по 223-ФЗ и анализы гендира на яйцеглист сроком не более 21 рабочего дня. В общем, всё, что надо для выигрыша в конкурсе.
Но, разумеется, прибылью придётся поделиться.
Впрочем, в самых красивых случаях такие компании ещё и оказывались аффилированы с заказчиком: ну кто как не он знает, как лучше подавать бумажки на объявленный им же конкурс.
С кем работать приятнее — я даже затрудняюсь сказать. С одной стороны, небольшая уютная контора, принадлежащая кому надо, возьмёт с вас долю, разделит риски попадания под следствие и на этом исчезнет с вашего пути. С другой, в случае большого красивого интегратора и доля может оказаться поменьше (но может и нет), и риски встречи со следователем практически нулевые, но — зато напрямую к клиенту вас никто не допустит ни при каких обстоятельствах.
В общем, всё такое вкусное.
И что особенно интересно, заказчик в этом всём тоже не был счастлив.
По одной простой причине: заказчика редко интересует покупка самого дешёвого предложения на рынке. Заказчик чаще всего знает, чем это заканчивается в контексте качества товара и его долгосрочных перспектив. Даже самый честный заказчик не хочет самое дешёвое — он хочет дешёвое среди хорошего.
Поэтому, два-три раза обжегшись на «о, смотрите, какое сказочное … мы привезли специально под ваш тендер из Китая, удовлетворяет всем формальным требованиям — и на 5% дешевле конкурента!», заказчики стали думать, что же им делать, чтобы приобрести то, что они хотят, а не то, что им всунут в глотку.
Наиболее непосредственные стали вписывать в конкурсную документацию когда сверхдетализированные параметры (например, размеры товара с точностью до десятых долей миллиметра, произвольным образом добавляя к ним приставки «не более» или «не менее»), а когда и просто название производителя искомого товара.
Тем самым конкурс товаров превратился в конкурс дистрибьюторов одного конкретного товара. А иногда — и без конкурса, потому что всегда можно таким способом выбрать очень-очень конкретный товар, который есть только у очень-очень конкретного поставщика.
— Прекратить безобразие!!!
— посмотрев на это, воскликнули законодатели, и к заказчикам стала приходить Федеральная антимонопольная служба (ФАС).
Позиция ФАС была проста: в требованиях должны быть только те параметры, которые определяют возможность использования товара (работы, услуги) на стороне поставщика. Десятые доли миллиметра, цвет корпуса, наличие надписи «ВКЛ/ВЫКЛ» на кнопке «ВКЛ/ВЫКЛ» — как правило, не определяют.
Соответственно, каждый участник торгов имеет право написать запрос на разъяснение, чем же таким жизненно важным жизненно важен конкретный пункт, а если ответ его не удовлетворит — пожаловаться в ФАС.
В торгах помельче это всё прокатывало, в торгах покрупнее — началось внесение изменений в документацию на ходу, а то и вовсе отмена итогов конкурса.
Но при этом желание заказчика всё-таки купить то, что ему надо, а не просто самое дешёвое на рынке, никуда не пропало.
И теперь уже поумневшие заказчики стали заранее, ещё до объявления закупочной процедуры, ходить к вендорам и дистрибьюторам. Ровно с одним вопросом: «что нам надо вписать в конкурсную документацию, чтобы и с ФАС прокатило, и продукт оставило в итоге только вот этот?». Ходить — ну, потому что вендор лучше знает и рынок, и свои продукты.
Нет, мне здесь грех жаловаться, вычитка и написание такой документации со стороны вендора несколько лет были частью моей работы — без даже намёка на коррупцию хоть с какой-то стороны. Десятки тендеров прошли при моём живом, хоть и незримом участии.
Весь этот цирк стал не просто нормой, а неизбежностью. Никто не хочет брать самое дешёвое, прекрасно понимая, что через год-два оно посдыхает полностью, расходников и запчастей к нему нет и никогда не будет, а на борьбу с его глюками придётся отрядить половину IT-отдела.
Но, разумеется, на этом фоне общепринятого всеобъемлющего договорняка расцвёл и новый вид коррупции — вписывание таких характеристик, чтобы в конкурсе заведомо побеждал один конкретный поставщик (в идеале: чтобы никто больше на этот конкурс даже не явился, кроме этого поставщика и двух его прокладок, единственная функция которых — выгодно оттенять основное предложение).
— Прекратить безобразие!!!
— посмотрев на это, воскликнули законодатели, и придумали такую великую вещь, как КТРУ.
Каталог товаров, работ и услуг. Огромный справочник, в котором — может не прямо сейчас, но вот-вот — будет описано всё, что может возжелать купить себе госзаказчик, от шариковых ручек до океанских лайнеров. И главное: по каждому пункту будет указан закрытый перечень характеристик этого товара (работы, услуги).
И в конкурсной документации заказчик сможет указывать характеристики только и исключительно согласно этого списка. Gone are the days of magic, забыта виртуозная манипуляция параметрами и причинно-следственными связями, не закупишь больше принтеры под заблаговременно поставленную ранее нестандартную бумагу (реальный случай), не закажешь уникальные моноблоки без внешнего блока питания (реальный случай), не пропишешь в требованиях к ноутбуку наличие сервисных центров производителя в городах с населением от 200 тыс. человек (реальный случай).
Его величество Алгоритм, с большой буквы «А», пришёл к сияющему совершенству. Заказчик берёт табличку характеристик из КТРУ, проставляет в ней галочки, выставляет на портал госзакупок, собирает предложения и выбирает то, в котором указано минимальное число в графе «ИТОГО».
Да в общем и заказчика самого можно заменить несложным перловым скриптом, настолько прекрасен получившийся Алгоритм.
Давайте восхитимся им вместе
Как выглядит КТРУ? А вот так, в виде таблички с характеристиками:
Каждый КТРУ предусматривает два раздела — обязательные и необязательные характеристики. Первые вы обязаны указать в закупке, вторые — на ваше усмотрение.
Но в обоих случаях — вы обязаны строго следовать табличке, в том числе и в значениях параметров. Нельзя вписать произвольные желаемые вам значения — только поставить галочку на нужном пункте; более того, если вам подходят несколько вариантов (например, смартфон с экраном от 5 до 6 дюймов и с экраном более 6 дюймов вас устраивает одинаково), то на такой множественный выбор уже необходимо предоставить обоснование.
Правила применения КТРУ допускают указание дополнительных требований к объекту закупки, не включённых в табличку —, но каждый пункт должен иметь обоснование.
Что немедленно породила такая стандартизация требований? Правильно! Поставщиков, которые занимаются выпуском КТРУ-клонов — устройств, максимально дешёвых, но при этом попадающих в параметры по табличке.
То есть, введение КТРУ попросту ещё сильнее ухудшило жизнь закупщиков — и тех, для кого они закупают. Если раньше, чтобы не купить китайское барахло, достаточно было найти и прописать некие отсекающие его требования (что уже бывает непросто, попробуйте это сделать, например, для типового офисного системника, чтобы отсечь барахло с Алиэкспресса), то теперь каждое такое требование необходимо сразу и в явном виде обосновывать объективной необходимостью.
Намного проще это всё проклясть и найти себе нормальную работу. А на это место пусть берут кого-нибудь, кому искренне пофигу, что он там закупает, лишь бы по бумагам всё сошлось.
Алгоритмизировали, алгоритмизировали, да не выалгоритмизировали
Итог всего этого действия во многих актах выглядит весьма и весьма печально.
чтобы купить не китайское барахло, а что-то приличное, госорганизация вынуждена прибегать по сути к серым схемам и договорнякам с поставщиками и производителями оборудования;
никакого прямого способа сказать «нет, извините, вот эти вендоры нас интересуют, а с другими слишком много геморроя, мы решили их никогда больше не брать», не существует;
каждая новая итерация законодательных инициатив ситуацию для закупщика в этом вопросе ухудшает ещё сильнее, всё жёстче сводя её к «бери чего дают»;
из-за требований к участникам торгов рынок разделился на компании, которые могут выполнить работу, и компании, которые могут выиграть тендер — то есть возникла новая прослойка посредников;
с появлением КТРУ и стандартизацией характеристик товаров расцвёл и начал пахнуть и ещё один вид поставщиков — умеющих быстро подогнать максимально дешёвый товар под табличку КТРУ.
Каждый — буквально! — из этих пунктов породил набор серых схем, способов обогащения и коррупционных явлений, одновременно радикально ухудшив жизнь всем честным участникам рынка.
Вот такая вот алгоритмизация и борьба с коррупцией.
И вот к чему приводит вера в то, что общество — или хотя бы какой-то его кусочек, по сложности превосходящий обязанности мелкого клерка — можно алгоритмизировать. Положить сверху какие-то правила, строгое соблюдение которых сразу и само сделает всем и всё хорошо.
Общество устроено сильно сложнее любого алгоритма, и попытка на него такой алгоритм наложить — приводит лишь к тому, что общество сначала сопротивляется, а потом начинает из этого алгоритма извлекать выгоду, никоим образом авторами алгоритма не предусматривавшуюся.
