Правительство унифицирует создание государственных информсистем
ИТ в госсекторе
10.12.2020, Чт, 13:34, Мск
Как стало известно CNews, под эгидой Минцифры России разрабатывается документ, получивший название «Единая техническая политика». Его цель — установить единые требования к созданию и развитию государственных информационных систем как на федеральном, так и на региональном уровнях. Документ планируется утвердить до конца этого года.
Что такое Единая технологическая политика
По мнению Правительства, цифровая трансформация органов власти и создание эффективных инструментов цифровой экономики требуют унификации технологий и архитектуры создаваемых государственных платформ, правил их использования, приведения госуслуг к современным «цифровым стандартам». Основой такой унификации должна стать Единая техническая политика (далее — техполитика, ЕТП), создаваемая Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций.
«Единая техническая политика — это свод общих принципов и требований, предъявляемых к информационным системам ведомств на этапе их создания и развития. Документ включает пять ключевых разделов: принципы взаимодействия с пользователем и проектирования будущей системы, государственные услуги и контрольно-надзорная деятельность, межведомственное взаимодействие, управление государственными данными и требования к технологической независимости и надежности информационных систем», — рассказал CNews Алексей Карапузов, заместитель директора департамента развития архитектуры и координации информатизации Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций.
Ключевые разделы единой технической политики
Источник: Минцифры, 2020
«Сейчас имеется довольно большое количество отраслевых нормативных правовых документов, методической документации, которые вводят требования к различным фазам жизненного цикла информационных систем. Требования регулярно расширяются и обновляются, создаются новые государственные платформы, с которыми необходимо предусмотреть взаимодействие, вводятся показатели цифровой зрелости отраслей, госуслуг и контрольно-надзорной деятельности. Органам власти непросто отслеживать все эти изменения, — продолжает Алексей Карапузов. — Помимо общих архитектурных принципов и правил, мы постарались в одном документе привести основные требования к информационным системам органов власти, ориентированные на критерии цифровой зрелости госуслуг, контрольно-надзорной деятельности, а также достижение показателей ведомственных программ цифровой трансформации и нацпроекта «Цифровая трансформация госуправления».
Получившийся документ, по его словам, должен стать опорой для руководителей цифровой трансформации для проверки соблюдения действующих требований при создании новых информационных систем или сервисов. Кроме того на соответствие положений техполитики министерством будут проверяться концепции создания государственных информационных систем и технические задания на их создание и развитие.
Задачи единой технической политики по созданию, развитию и эксплуатации информационных систем, рассмотрения архитектуры и принципиальных технических решений для приоритетных массовых государственных услуг были определены в положении о Межведомственной рабочей группе по архитектуре базовых информационных ресурсов и принципам обработки данных, созданной в марте 2019 г. Рабочая группа включает около 20 представителей федеральных ведомств: представителей регуляторов и органов власти с наиболее развитыми ИТ-ландшафтом — «ИТ-тяжеловесов».
Как рассказал CNews Алексей Карапузов, «в настоящее время рабочая версия Единой технической политики проходит обсуждение с органами власти, в том числе с участниками межведомственной рабочей группы по архитектуре. В документ вносятся предложения по доработке, обсуждаются предложения по ее дополнению. Планируется, что до конца года техполитика будет вынесена на утверждение президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности.
Политика будет меняться
По словам Алексея Карапузова, техполитика задумана как гибкий документ, который будет адаптироваться под меняющиеся технологии и учитывать изменения законодательства. Механизм актуализации ЕТП планируется сделать гибким и прозрачным.
Порядок внесения изменений предполагается следующий: органы власти вносят предложения по изменению или дополнению техполитики, Минцифры собирает предложения, включает их в новую редакцию и выносит на рассмотрение Межведомственной группы по архитектуре базовых информационных ресурсов и принципам обработки данных. Далее рабочая группа одобряет или не одобряет предложения, в случае одобрения поправки выносятся на президиум Комиссии по цифровому развитию с тем, чтобы актуализировать отдельные положения Единой технической политики.
Важность гибкости в разговоре с CNews отметил и Владимир Скиба, начальник главного управления информационных технологий ФТС России. «Необходимо существенным образом упростить процедуры в соответствии с законодательством Российской Федерации, связанные с развитием информационно-коммуникационных технологий и разработкой информационных систем, так как они не отвечают современным потребностям по требуемым оперативности и качеству реализации проектов цифровой трансформации», — заявил он.
Зачем понадобилась единая техполитика на государственном уровне
Процессы информатизации органов государственной власти, обеспечения электронного взаимодействия органов власти друг с другом и с гражданами, идут достаточно успешно, Россия традиционно занимает в соответствующих международных рейтингах высокие места.
Однако, «по историческим причинам», в том числе — и по причине быстрого роста уровня использования информационных технологий в органах власти, процесс информатизации долгое время был «лоскутным». Федеральные и региональные ведомства создавали свои решения, дублирующие друг друга по предназначению, закрытые для обмена данными с другими ИТ-системами. По данным CNews, сейчас в органах исполнительной власти эксплуатируется более 800 государственных информационных систем, более 10 тыс. ведомственных и более 18 тыс. региональных.
К чему приводит такое положение вещей CNews рассказал Михаил Петров, директор департамента цифровой трансформации Счетной палаты РФ.
«У нас, как у контрольного, надзорного органа есть доступ к десяткам информационных систем. И мы в полной мере ощущаем то, насколько по-разному устроены ИТ-системы в различных ведомствах. Разные технологии подключения, инструменты защиты и данных, способы выдачи информации. Кто-то выкладывает файлы на открытый FTP-сервер, с кем-то устанавливаем защищенный канал и по нему информацию забираем через программный интерфейс. А иногда нам присылают сканы документов, без текстовой подосновы, которая помогала бы распознать их содержание», — говорит Михаил Петров. Кроме того, как показывает практика Счетной палаты, информация из разных баз данных друг другу иногда противоречит, нет единой методики подготовки этой информации, одна и та же цифра одного и того же показателя в разных системах может означать совершенно разное.
Счетная палата, по словам Михаила Петрова, тоже проходила этап «лоскутной информатизации», однако теперь выстраивает у себя единую архитектуру, объединяет бизнес-процессы с тем, чтобы они становились прозрачными и самосогласованными внутри Счетной палаты.
«Единая технологическая архитектура информационных систем федеральных органов исполнительной власти будет рычагом содействия улучшению взаимодействия между государственными органами, — считает Владимир Скиба, начальник главного управления информационных технологий Федеральной таможенной службы России. — Но в первую очередь она необходима тем федеральным органами исполнительной власти, в которых уровень автоматизации находится на начальном этапе». Сама ФТС, по его словам, — один из самых продвинутых органов федеральной исполнительной власти, и единственный, в котором законодательно разрешено принятие решений информационными системами без участия людей.
История вопроса
Попытки унифицировать государственные ИТ-системы, федеральные и региональные, предпринимались неоднократно. Например, в феврале 2014 г., при министре связи и массовых коммуникаций Николае Никифорове, было анонсировано создание «Единой архитектуры государственных данных». Задачей этой инициативы было создание единой информационной модели государственных данных и единой модели управления ими. А целью — повышение эффективности управления государственной деятельностью; самой государственной деятельности за счет развития автоматизации межведомственного взаимодействия и повышения доступности государственных данных для анализа и принятия управленческих решений; эффективности планирования и управления развитием государственной информационной среды и повышение качества государственных услуг для бизнеса и населения. С 2019 г. над этой задачей работают в рамках проекта создания Национальной системы управления данными (НСУД).
В мае 2019 г., когда Минцифры (тогда Минкомсвязи) возглавлял Константин Носков, была озвучена концепция Единой технологической архитектуры информационных систем федеральных органов исполнительной власти (ЕТА ИС ФОИВ), в августе это понятие и комплекс сопутствующих мер были конкретизированы.
Дальнейшим развитием идеи унификации государственных ИТ-систем стала Единая техническая политика. Сама по себе идея формирования такой политики не нова. О планах по ее созданию говорил еще министр Российской Федерации по связи и информатизации Леонид Рейман осенью 2003 г., но, похоже, наконец, за ее воплощение взялись всерьез.
Что даст Единая технологическая политика
Если предпосылки создания ЕТП — большое количество разрастающихся государственных ИТ-систем и необходимость их согласованного развития, соблюдения всех установленных требований к ним, то цель создания техполитики — создание методической основы для унификации архитектурных подходов, технических решений и показателей «цифровой зрелости» предъявляемых к информационным системам ведомств. Внедрение Единой технической политики обеспечит унификацию архитектурных подходов и технических решений, используемых при создании и развитии органами власти своих информационных систем. Документ вводит требования к унификации пользовательских интерфейсов и опыта взаимодействия органов власти с гражданами и бизнесом посредством информационных систем, надежности и безопасности информационных систем, технологической независимости информационно-технологической инфраструктуры.
«Техполитика направлена на вновь создаваемые информационные системы или сервисы существующих ИС. Поэтому необходимость приведения к требованиям уже созданных ИС и их сервисов отсутствует», — говорит Алексей Карапузов.
Среди ключевых принципов Единой технической политики — обеспечение комплексного подхода к развитию сервисов на основе жизненных ситуаций и потребностей пользователя; обеспечение онлайн-доступа к услугам и «единого» пользовательского опыта при взаимодействии граждан и бизнеса с государством; обеспечение приоритетности и юридической значимости цифровых каналов взаимодействия, юридической значимости цифровых госуслуг. При этом гражданин не должен очно посещать госорганы более одного раза для получения госуслуги или результата ее оказания. Из технологических принципов Алексей Карапузов отметил технологическую независимость от проприетарных зарубежных технологий, гарантированную доступность всех значимых сервисов и защищенность данных граждан и бизнеса, использование единых компонентов ИТ-архитектуры и технологий.
По части технологий при этом наблюдается некоторый консерватизм. Все требования к используемому стэку технологий носят рекомендательный характер, за исключением требований к импортозамещению и использованию единых государственных систем и платформ, таких как ЕСИА, СМЭВ, Единая биометрическая система, Государственная единая облачная платформа (ГЕОП) и других. Рекомендовано использование микросервисной разработки и контейнеризации. Однако, как сказал Алексей Карапузов, преждевременно устанавливать данный подход как обязательный для всех ФОИВ до подведения итогов по эксперименту в рамках создания единой среды разработки.
Мировой опыт
Отдельно документы, описывающие аналоги ЕТП в других странах, по словам Алексея Карапузова, не изучались, поскольку, по его словам, для каждой страны соответствующий свод требований определяется действующим подходом к развитию платформ предоставлению государственных услуг, каналов взаимодействия, законодательством.
«При формировании документа мы рассматривали международную практику и подходы в более широком смысле: подходы к построению государственных цифровых платформ предоставления госуслуг, моделей взаимодействия с гражданами и бизнесом, использование базисных «сквозных» платформенных решений в архитектуре государственных платформ — говорит Алексей Карапузов — такой обзор для Министерства сейчас проводится внешним консультантом в рамках проработки модели цифрового государства». В ходе этого исследования изучается опыт Германии, ОАЭ, Индии, Австралии, Китая, Великобритании, Сингапура, Норвегии, Франции и ряда других стран. Но ни одна рассмотренная зарубежная модель не стала базовой для принципов техполитики в текущей редакции.
Технологический стек
В ЕТП описан рекомендованный технологический стек в части языков программирования, используемых СУБД и т. д. Поскольку технологии быстро меняются, привести стек «к одному знаменателю» невозможно, даже после унификации он окажется довольно «широким».
«При формировании перечня технологий мы ориентировались, в первую очередь, на использование свободно распространяемого программного обеспечения и ПО из Единого реестра российских программ», — говорит Алексей Карапузов.
Важен еще один аспект. В ведомствах уже привыкли к тем или иным средствам разработки и продуктам, поэтому обсуждение того, что войдет в рекомендованный список — «самый сложный момент» дискуссии, по словам Алексея Карапузова, и чаще всего реакция на сужение стэка технологий довольно болезненная.
С тем, что начинать надо не с выбора конкретных технологий, согласен и Михаил Петров. «Нужна методичная работа по выстраиванию общей архитектуры информационных систем, использующихся государственными органами. В первую очередь, должны быть правильно распределены роли — кто за что отвечает, должны быть определены и разграничены роли исполнителей, которые создают данные, и контролера, который производит независимую оценку качества и обладает полномочиями по наведению порядка в данных, — говорит он. — Должен быть определен архитектор, который принимает решения о том, какая информация в какой системе будет рождаться, храниться и обрабатываться». И только потом, считает Михаил Петров, можно говорить о том, какой инструментарий надо применять, какой технологический стэк класть в основу. «Иначе можно создать технологически великолепный инструмент, которым никто не будет пользоваться», — резюмирует он.
Основа облачной инфраструктуры — ГЕОП
Важная деталь Единой технологической политики — определение сценариев по использованию вычислительной инфраструктуры при планировании создания информационных систем. В документе закреплены три основных сценария: сервисный, приобретение инфраструктуры в собственность и гибридный. Приоритетным считается сценарий с минимальной стоимостью владения на срок полезного ее использования. При этом в качестве сервисной модели установлено предоставление услуг по обеспечению функционирования ИС поставщиками услуг в том числе с использованием ГЕОП.
Комментируя возможность использования мощностей частных провайдеров, Алексей Карапузов отметил, что утверждаемый подход ни в коем случае не должен вносить дисбаланс в уже сложившееся положение на рынке таких услуг или оказывать преимущества отдельным его участникам. »Все должны быть в «рынке», в том числе поставщики услуг ГЕОП», — говорит он. Также в ходе разговора была затронута тема минимальных параметров доступности информационных систем в соответствии с классом защищенности: «для класса К1 — не менее 99,9%, для класса К2 и менее — не менее 97%».
И, разумеется, стоит кадровый вопрос
В первоначальных планах по созданию Единой технологической архитектуры фигурировали идеи создания должности главного ИТ-архитектора, Федерального архитектурного совета, аналогичных должностей и структур во всех ФОИВ.
Пока эти идеи в жизнь воплотились не полностью. Роль федерального архитектурного совета выполняет Межведомственная рабочая группа по архитектуре базовых информационных ресурсов и принципам обработки данных, роль коллективного главного архитектора взяла на себя Минцифры. Соответственно, создание новых архитектурных советов и должностей главных архитекторов при ФОИВ тоже пока не планируется.
Принятие документов, описывающих техническую политику и технологическую архитектуру, не уменьшит потребность в подготовленных архитекторах, поскольку ЕТП вводит ряд принципов, касающихся управления ведомственной ИТ-архитектурой, что повышает роль ведомственного архитектора.
«В соответствии с утвержденными нормативными и методическими документами в ФОИВ должны быть созданы службы технического заказчика, которые на первом этапе будут выполнять задачи по управлению ИТ-архитектурой органа власти, описанию архитектуры информационных систем и моделей данных, если такие службы еще не созданы, — говорит Алексей Карапузов. — Кроме того, должна появиться и роль главного архитектора. На текущем этапе предполагается, что роль главного ведомственного ИТ-архитектора возьмут на себя назначенные руководители цифровой трансформации, либо назначаемые ими уполномоченные лица. Введение обязательного требования по назначению главных ИТ-архитекторов в ФОИВ не планируется».
Остро стоит вопрос, кто сможет закрыть потребность в квалифицированных кадрах, когда ИТ-архитектор станет де-факто стандартом для каждого органа власти и госучреждения. Специальности «ИТ-архитектор» пока нет, по ней не готовят в российских вузах. Поэтому хорошие архитекторы на вес золота, на их нехватку жалуются даже представители крупного бизнеса. Государственным же органам при нынешнем дефиците они просто «не по карману», с рынка их переманить вряд ли удастся.
При этом быстро архитекторов не вырастить, даже если создать соответствующий профстандарт (что, безусловно, сделать надо), поскольку для работы в этой должности нужен опыт работы, знание специфики своей отрасли.
Полный текст статьи читайте на CNews
