Club.CNews: Государственно-частное партнерство в нашей с вами IT-современности
Статья написана в соавторстве с Зиновьевой Златой
Сегодня российский IT-рынок переживает настоящий «бум» облачных технологий. Не прошло мимо «облаков» и российское государство, создав некую государственную информационную систему «Национальная облачная платформа распределенной обработки данных» (НПРОД), в которой «компьютерные ресурсы и мощности должны предоставляться пользователю как интернет-сервис». Государство активно заказывает разработку других государственных систем для возможного использования на облачных платформах, в том числе, геоинформационные системы, геопорталы, системы по управлению имуществом, строительным комплексом, транспортом и т.п.
Однако использование таких систем в государственном масштабе предполагает наличие у государства как минимум мощной IT- и телекоммуникационной инфраструктуры, а также достаточных ресурсов и компетенции, необходимых для обеспечения их жизненного цикла, эффективного управления и эксплуатации, чего у государства просто нет. Зато с лихвой найдется у частных компаний.
В данной ситуации наиболее оптимальной видится модель реализации «облачных» услуг в рамках государственно-частного партнерства.
Для начала определим, что же представляет собой государственно — частное партнерство.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) — взаимовыгодное сотрудничество (партнерство) государства и частных партнеров, основанное на объединении их опыта, ресурсов, в том числе финансовых, компетенции, распределении рисков и зон ответственности при реализации инвестиционных общественно-значимых проектов, в том числе инфраструктурных, инновационных, инвестиционных проектов и программ.
Целями ГЧП являются:
привлечение частного капитала и ресурсов в государственный сектор; повышение эффективности управления государственной собственностью; техническое и технологическое развитие общественно значимых государственных производств и объектов; эффективное использование бюджетных средств; достижение коммерческого эффекта для частного бизнеса за счет политической и административной поддержки долговременных проектов.
Из Послания Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 г. «Нужно поощрять и максимально применять механизм частно-государственного партнерства».
Принципы ГЧП
длительность партнерства (от 10 до 20 и более лет, в случае концессий — до 50 лет); различные формы совместного финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование; наличие конкурентной среды, то есть определение и выбор частного партнера для участия в ГЧП на основании результатов конкурса или аукциона; распределения рисков и зон ответственности между партнерами: государство осуществляет стратегический контроль над использованием объекта, в том числе посредством мониторинга реализации проектов и регулирования цен, частный партнер берет на себя ответственность за оперативную деятельность на разных стадиях проекта — разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям; предоставление государственных гарантий имущественных интересов частного партнера и налоговых льгот.
Государственные гарантии могут заключаться в различного рода выплатах и компенсациях частным партнерам, как это предусмотрено, например, законом Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Участие Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах может включать:
осуществление выплат, связанных с тарифным регулированием цен на товары (работы, услуги) и их реализацией партнером по установленным государственными органами тарифам; осуществление выплат, связанных с обеспечением минимального дохода от деятельности партнера по эксплуатации объекта соглашения; финансирование расходов, связанных с созданием (реконструкцией) и (или) эксплуатацией объекта соглашения гарантий; предоставление различного рода компенсации расходов партнера из бюджета в случае реализации социально значимых проектов (на подключение к сетям инженерно-технического обеспечения и т.д.).
Правовая основа ГЧП в России.
На настоящий момент федеральный закон, регламентирующий понятие и возможные формы государственно-частного партнерства в Российской Федерации, основные условия и принципы такого сотрудничества, права и гарантии его сторон еще не принят, хотя споры и слухи о его надобности ведутся давно. Проект такого закона был подготовлен Минэкономразвития России, но не был внесен в Государственную думу РФ.
К законодательству, косвенно регулирующему ГЧП можно отнести Федеральный закон от 21 июля 2005 г № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»; Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».
Однако субъекты оказались проворнее. Такой закон принят в 45 субъектах РФ.
Формы государственно-частного партнерства
Они дифференцируются в зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ. Не стану подробно останавливаться на данном вопросе, поскольку форм ГЧП существует различное множество от концессионных соглашений различных видов (ВОТ, BOOT, ВТО BOO и прочие) до «контракта жизненного цикла» («Life Сycle Сontract») и совместных предприятий.
Возможные формы ГЧП в рамках реализации «облачных» услуг.
Как правило, государственно-частное партнерство наиболее актуально, когда у государства, в силу закона монопольно обладающего неким ресурсом или объектом, нет достаточной инфраструктуры, кадров или компетенции для его эффективной эксплуатации или управления.
В рамках реализации «облачных» услуг для эксплуатации любой государственной информационной системы государству потребуется взять в аренду соответствующую инфраструктуру, а также в силу отсутствия достаточных ресурсов (штата) и компетенции, оплачивать услуги третьих лиц по оперативному управлению, эксплуатации, технической поддержке, доработке и развитию систем в «облаке», что потребует со стороны государства постоянного бюджетного финансирования.
В случае если использование и эксплуатация государственных информационных систем предполагает предоставление неких платных услуг (облачных сервисов) ее пользователям на коммерческой основе, как например, это предполагается реализовать на базе НПРОД (услуги по предоставлению в пользование необходимых вычислительных ресурсов, виртуальных серверов и т.д.), то дополнительно возникают следующие трудности:
необходимость управления, расчета тарифов, заключения соответствующих договоров с пользователями и т.д., что накладывает дополнительные расходы и обязательства для государства; необходимость учета и распределения доходов от продажи «облачных» услуг конечным пользователям.
Однако федеральные органы исполнительной власти РФ, в ведении которых находятся государственные информационные системы, не имеют права получать доходы напрямую от пользователей «облачных» услуг, а передавать такие функции в ведение подведомственных ФГУПов также решит весь ряд проблем.
С другой же стороны, любые частные компании также не могут выступать продавцом «облачных» услуг пользователям, так как не имеют правовых оснований для получения прибыли от использования государственной информационной системы.
Таким образом, возникают два встречных интереса:
Со стороны государства — необходимость обеспечения жизненного цикла государственных информационных систем, их эксплуатации и эффективного управления, а также дальнейшего развития без постоянного бюджетного финансирования;
Со стороны частных компаний — возможность предоставить необходимые ресурсы и инфраструктуру и получать прибыль в рамках долгосрочного проекта.
Удовлетворение этих интересов при соблюдении необходимых зон влияния и распределении рисков возможно, к примеру, в рамках следующей формы государственно-частного партнерства:
Государство на конкурсной основе передает принадлежащую ему информационную систему в оперативное управление и коммерческую эксплуатацию (использование) частному партнеру, сохраняя при этом право осуществлять стратегический контроль над ее использованием. Частный партнер, в свою очередь, предоставляет принадлежащую ему инфраструктуру (инженерную, телекоммуникационную, IT-инфраструктуру), необходимую для обеспечения функционирования государственных систем, а также принимает на себя обязательства своими силами и за свой счет осуществлять оперативное управление, техническую поддержку работоспособности систем и выполнять операторские функции, за что приобретает право получать все доходы от использования государственных информационных систем (в виде платежей пользователей) в качестве компенсации своих расходов.
Стратегическое управление государства может включать в себя, к примеру:
обязательные к исполнению рекомендации по развитию и доработке информационных систем, касающиеся их функциональных характеристик; участие в формировании тарифов для пользователей услуг, оказываемых с использованием государственных информационных систем; решение методологических вопросов по функционированию государственных информационных систем; утверждение процедуры подключения и оказания услуг с использованием государственных информационных систем, в частности, органами государственной власти и местного самоуправления; разработка и утверждение нормативных актов, касающиеся вопросов оказания услуг с использованием систем, в том числе: требования по развитию, сопровождению и эксплуатации компонентов систем; комплексного обеспечения информационной безопасности систем и т.д.
Доработка и развитие систем может осуществляться на условиях совместного инвестирования государства и частного партнера. Частный партнер будет направлять определенную часть прибыли, полученной в рамках коммерческой эксплуатации государственных информационных систем, на их доработку и развитие (модернизацию). Сроки, периодичность и объем такой доработки могут планироваться сторонами с учетом ежегодных отчетов частного партнера об использовании государственных информационных систем. В рамках такой модели ГЧП частный партнер, помимо всего прочего, может получить также следующие гарантии со стороны государства:
долгосрочность контракта и невозможность его расторжения в одностороннем порядке при добросовестном исполнении сторонами своих обязательств; осуществление выплат, связанных с компенсацией затрат частного партнера и обеспечением его минимального дохода при осуществлении деятельности по эксплуатации систем (как это предусмотрено, например, Законом Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»). То есть в случае если доходы от коммерческой эксплуатации систем в каком-то периоде не покрывают затрат частного партнера, связанных с предоставлением принадлежащих ему ресурсов, необходимых для функционирования систем, государство обязуется осуществить выплаты, компенсирующие такие затраты (расходы) и убытки, рассчитываемые с учетом минимального дохода частного партнера по оказанию таких услуг; административная, информационная и иная поддержка государства в лице Минкосвязи РФ.
Государство в рамках такого ГЧП решит следующие задачи:
обеспечение жизненного цикла и дальнейшего развития государственных систем без постоянного «вливания» бюджетных средств; обеспечение эффективного управления информационным систем под государственным контролем; распределение зон ответственности и минимизация рисков; контроль и участие в утверждении тарифов для пользователей системы в целях соблюдения общественных интересов и защиты конкуренции.
А частные партнеры получают возможность получать прибыль в рамках долгосрочного проекта при административной поддержке государства, , а также предоставлении государственных гарантий.
Такая модель ГЧП могла быть реализована при эксплуатации НПРОД, однако Ростелеком предпочел бесконтрольно и без каких либо юридически закрепленных оснований получать прибыль от ее использования, представив НПРОД как «новейшую уникальную разработку ОАО «Ростелеком» — Национальную облачную платформу O7».
Весьма похожие модели государственно-частного партнерства с учетом специфики применимой области могут быть также реализованы при использовании гео-информационных систем (порталов) с учетом многосторонних интересов государства в этой области, компаний-разработчиков ГИС и поставщиков геоданных, а также потенциальных покупателей таких «облачных» услуг. Но об этом мы расскажем уважаемым «радионюхателям» в нашей следующей передаче…
© CNews
