Государство не знает, сколько тратит на ИТ. Доказываем на цифрах03.10.2018 13:48

В России сейчас нет единой, полной и достоверной информации об уровне госрасходов на ИКТ (информационно-компьютерные технологии). Все, что можно найти, — очень противоречиво, нет единообразия этих данных.

Мы, как компания, имеющая дело в основном с государственными структурами, вынуждены постоянно проводить как анализ уже имеющихся у нас данных, так и делать собственные прогнозы на будущее госрасходов на ИТ, используя эти данные как базу и прибавляя к ним открытые источники информации.

На прошлой неделе вышел рейтинг агентства CNews Analytics «Крупнейшие поставщики решений для госсектора» и обзор «ИКТ в госсекторе».

Давайте разберемся, какой же реальный уровень государственных расходов на ИТ в нашей стране.

Классификация бюджетов

Этакой «библией», позволяющей «расшифровать» бюджеты всех уровней, стал приказ Минфина о порядке применения бюджетной классификации, который устанавливает принципы назначения, структуру, общие требования к порядку формирования и применения кодов бюджетной классификации (КБК) РФ, а также порядок присвоения кодов составным частям бюджетной классификации.

Классификация расходов — это группировка расходов бюджетов, которая отражает направление бюджетных средств на выполнение органами власти основных функций для решения социально-экономических задач.

Код классификации расходов бюджетов состоит из 20 знаков. 20 знаков — это единая классификация для бюджетной системы РФ. Она состоит из:

Мы не будем подробно разбирать 17 знаков кода классификации, а остановимся лишь на 3-х последних, то есть на кодах вида расходов (КВР). Именно они детализируют направления финансового обеспечения расходов государственных органов по целевым статьям.

Всего существует 8 больших групп видов расходов, из них к ИКТ отношение имеют следующие:

• 242 — Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий
• 244 — Прочая закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд
• 414 — Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности
• 211–219 — Разработка, закупка и ремонт вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества

Ключевым элементом вида расходов, 242 код, являются расходы на реализацию мероприятий по информатизации федерального бюджета, федеральных государственных органов, в том числе находящимися в их ведении федеральных государственных казённых учреждений, и органов управления государственных внебюджетных фондов РФ.

Код классификации

С 1 января 2017 года в плане закупок, извещении об осуществлении закупки, контракте и других документах указывается идентификационный код закупки (ИКЗ). Этот код состоит из 36 знаков и показывает взаимосвязь указанных документов с формирующейся с использованием кодов бюджетной классификацией, кодов общероссийских классификаторов, каталога товаров, работ, услуг (ТРУ).

Порядок формирования идентификационного кода закупки установлен приказом Минэкономразвития и содержит следующие положения:

• идентификационный код закупки соответствует одной закупке (одному лоту по закупке)
• 34–36 разряды ИКЗ показывают код вида расходов по бюджетной классификации
• в 34–36 разрядах ИКЗ указывается »0» в случае закупок ТРУ бюджетным/автономным учреждением (ГБУ/ГАУ) и государственным/муниципальным унитарным предприятием (ГУП/МУП), а также в случае закупок, расходы на финансовое обеспечение которых подлежат отражению по нескольким кодам вида расходов бюджетной классификации Российской Федерации

«Программный Продукт» уже много лет мониторит государственные закупки в сфере ИТ, поэтому у нас уже есть свой подход к этой интересной части рынка.

Поэтому в данном случае под ИТ-закупками (конкурсами, торгами) федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) и государственными внебюджетными фондами (ГВФБ) имеются ввиду тендеры, которые соответствуют следующим условиям:

конкурсные процедуры проводятся в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ, извещения о проведении торгов размещены в Единой информационной системе в сфере закупок
код классификатора ОКПД2, присвоенный лоту закупки, удовлетворяет сфере бизнес-интересов
начальная максимальная цена контракта составляет не менее 2 млн. руб.
конкурсы на поставку лицензий и оборудования — не менее 50–70 млн. руб.
закупки подведомственных учреждений, осуществляющих регулярное размещение заказов в интересах учредителя (пример, ФЦИ при ЦИК, ЦИТТУ при ФТС, ИАЦ поддержки ГАС «Правосудие» при Судебном департаменте и т.п.), относятся к соответствующему ФОИВу или ГВБФ
закупки территориальных представительств ФОИВ, ГВБФ и подведомственных учреждений не учитываются

По данным компании, объем контрактов, заключенных ФОИВ и ГВБФ в сфере ИТ, за прошлый год составил 86,9 млрд рублей.

На основании анализа идентификационных кодов закупок распределены суммы контрактов по элементам кодов видов расходов:

Отсюда видно, что:

общее количество выявленных элементов кодов видов расходов — 9, на 4 из которых приходится 95,55% всех процедур торгов
Строка »000» — это закупки ГБУ, ГАУ, ГУП, МУП, а также закупки товаров, работ и услуг, расходы на финансовое обеспечение которых подлежат отражению по нескольким кодам вида расходов бюджетной классификации
Строка «не указан» — это закупки подведомственных учреждений по 223-ФЗ (ИКЗ не применяется)

То есть, по нашим данным, только 76% ИТ-закупок ФОИВ и ГВБФ отражаются по основному 242 элементу кода. Принимая во внимание тот факт, что вся система государственной статистики, бюджетного планирования и координации информатизации оперирует 242 элементом в целях учета ИКТ-расходов, можно сделать следующий вывод:

Государство не знает, сколько реально тратит на ИТ!

Попытаемся оценить масштабы «недоучета» ИТ-расходов ФОИВ и ГВБФ.

Смотрите скриншот результатов поиска из системы СПАРК-Маркетинг по критериям:

• Период публикации контракта — 2017-й год
• Дата начала контракта — с 01.01.2017
• Источник финансирования — ФБ либо бюджет ГВБФ
• Элемент КВР — 242

Объем контрактов в системе 109,38 млрд рублей.

Нужно понимать, что функционал системы позволяет сформировать сведения только о контрактах, заключенных в календарном 2017-м году, в то время как некоторые контракты по конкурсам 2017-го года заключены уже в 2018-м году. Такой «переход», естественно, происходит ежегодно, и, значит, ряд контрактов, в системе СПАРК отнесенных к 2017-му году, заключены по результатам конкурсов 2016-го. Будем считать, что объем таких «переходных» проектов примерно одинаков из года в год, и не будем учитывать этот фактор в дальнейших расчетах.

Будем считать, что количество закупок не по 242-й статье неизменно и составляет порядка 21 млрд. руб. (см. таблицу 2), то есть используем собственные данные компании. Тогда вычислим максимальную долю закупок по 242 статье $\propto ^{242}_{max}$ , подставив данные Федерального казначейства в выражение $\alpha^{242}= \frac{\sum242}{\sumитог}$ ,
где
$\alpha^{242}$ — доля расходов по 242-му элементу КВР;
$\sum242$ — сумма контрактов по 242-му элементу КВР;
$\sumитог$ — общая сумма ИТ-контрактов.

$\propto ^{242}_{max}=\frac{110,4}{110,4+21}=0,84\propto ^{242}_{max}$

Понятно, что увеличение объема ИТ-закупок не по 242-ой статье приведет к «размыванию» $\alpha^{242}$ .

Будем считать, что процент попадания ИТ-закупок в выборку компании не изменяется в зависимости от статьи расходов и составляет $\beta=\frac{66}{110,4}=0,6$ .
Тогда реальный объем контрактов не по 242 статье можно оценить как
$\sum _{\ne{242}}оцен.=\sum _{\ne{242}} изв.*\frac{1}{\beta}$ , где
$\sum _{\ne{242}}оцен.$ — оценочный уровень ИТ-контрактов не по 242 статье;
$\sum _{\ne{242}} изв.$ — известный объем Ит-контрактов не по 242 статье.

$\sum _{\ne{242}}оцен.=21*\frac{1}{0,6}=35\,млрд\,рублей$

Тогда общая сумма реальных ИТ-расходов $\sum итог$ может быть оценена как

$\sum итог=\sum_{242}ФК+\sum_{\ne{242}}оцен.= 145,4\,млрд\, руб$

где
$\sum_{242}ФК$ — объем контрактов по 242 статье по данным ФК;
Исходя из этого, можно оценить $\propto^{242}_{min}=\frac{\sum_{242}ФК}{\sum_{242}ФК+\sum_{\ne{242}} оцен}$ ,

$\propto^{242}_{min}=\frac{110,4}{110,4+35}=0,76.$

( $\propto^{242}_{min}$ необходимо понимать как не математически, но аналитически минимально возможное значение доли закупок ФОИВ и ГВБФ по 242 статье)

То есть для искомого $\propto^{242}_{0}$ справедливо следующее:

$\propto^{242}_{min}\le\propto^{242}_{0}\le\propto^{242}_{max}$

$0,76\le\propto^{242}_0\le 0,84$

«Недоучет» ИТ-расходов $\Delta_{итог}$ можно оценить в следующих пределах:

$(1-{\propto^{242}_{max}})*\sumитог\le\Delta_{итог}\le(1-\propto^{242}_{min})*\sumитог$

$23,3\,млрд\, руб\le\Delta_{итог}\le34,9\,млрд\, руб$

«Недоучет» расходов ГВБФ и ФОИВ находится в диапазоне от 23,3 до 34,9 млрд рублей.

Докажем это. Данные представлены за 2016, тк именно за этот период можно найти максимальное количество источников информации.

По информации из раздела «Расходы Федерального бюджета на ИТ» онлайн-витрины данных информационно-аналитической системы Федерального Казначейства, за 2016-й год они составили 102,5 млрд. Рублей (Бюджеты на информатизацию 2016 по данным портала http://portal.eskigov.ru).

«Расходы ФБ на ИТ». Витрина данных ИАС ФК

По данным портала Единой системы координации информатизации (ФГИС КИ), «поддерживаемого» Минкомсвязью, совокупный объем планов ведомственной информатизации на 2016-й год с учетом ГВБФ составил 95,3 млрд. рублей.

Бюджеты на информатизацию 2016 по данным портала http://portal.eskigov.ru

По данным годовых отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов ГВБФ, расходы по 242-му элементу КВР составили за 2016-й год 107,9 млрд. рублей.

Приведем данные о расходах на информатизацию за 2016 год из разных источников:

Очевидно, что наиболее сопоставимые, охватывающие бюджеты ФОИВ и ГВБФ, данные (ФГИС КИ и отчет об исполнении бюджета) отличаются на 12,6 млрд. руб. Если же к данным ИАС ФК прибавить кассовые расходы ГВБФ по 242 статье (порядка 16 млрд.), то разница будет +23 млрд. к данным ФГИС КИ и +10,5 млрд. к данным отчетов об исполнении бюджетов.

Итак, подведем итоги:

Государство не знает, сколько реально тратит на ИТ
Объем «теневых» ИТ-расходов можно оценить в диапазоне от 23 до 35 млрд. руб.
Принятые в рамках исследования допущения могут внести погрешность, не превышающую 10–15%
Полученные результаты могут быть использованы для оценки реального уровня госрасходов на ИТ
Сумму реальных ИТ-расходов ФОИВ и ГВБФ на ИТ можно оценить на уровне 145 млрд. руб.

Но!

Необходимо отметить, что правительство и профильное министерство осознают наличие проблемы и принимают определенные шаги для ее решения. В частности, на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов проходит обсуждение проект постановления Правительства «О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов».
Проектом утверждается механизм, позволяющий включить подведомственные госучреждения в контур планирования и координации мероприятий по информатизации и отражения ИТ-мероприятий, содержащихся в госзаданиях государственных учреждений, в планах информатизации ФОИВов.

Еще предлагается научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, связанные с созданием (развитием) информационных систем и информационно-телекомуникационной инфраструктуры, относить к расходам на ИКТ.

В целом проект постановления направлен на комплексное решение задач оптимизации и повышения эффективности государственной системы координации информатизации и обеспечения методологического единства отнесения государственными органами планируемых расходов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов к расходам на закупку товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий.

Вместе с тем, нужно напомнить, что еще в ноябре 2015 года было принято Постановление Правительства №1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации», которое обязало Минкомсвязи «довести до ума» уже имеющиеся информационные ресурсы и сформировать прозрачную, публичную и эффективную систему контроля за государственной информатизацией.

Были заключены соответствующие госконтракты, однако по сей день публичный портал системы не предоставляет обязательной информации.