Экосистема цифрового мира закупок (чтобы воровали меньше)
Не секрет, что на госзакупках порой неслабо злоупотребляют. Иногда миллиардами рублей. Термин «воруют» в данном контексте не совсем применим, скорее мы говорим о различных коррупционных составляющих. Так вот, если получится у нас снизить масштаб этих злоупотреблений хотя бы на четверть, то экономика России совершит небывалый рывок вперёд.
Важно, что мы можем повлиять на эту ситуацию с хищениями в госзакупках, и влияем уже почти 10 лет.
Суть проблемы такова: процесс «бумажных» оффлайновых закупок полон всевозможных багов. Прозрачность усложняет процессы злоупотреблений. Электронная форма добавляет прозрачности.
Вся эта история с переходом в дивный мир информационных технологий началась в 2007–2009 годах, то есть, учитывая масштабы процесса, совсем недавно.
Теория
Смысл любого тендера состоит в том, чтобы создать конкуренцию между поставщиками. Но предсказуемо всё пошло немного не по плану.
Добиться снижения нарушений и «воровства» можно двумя взаимоисключающими способами:
- Жёстко контролировать каждую закупку и каждого заказчика.
- Создать закупочную экосистему, в которой воровать будет попросту нерентабельно.
Именно по пути создания закупочной экосистемы пошла наша страна после жёсткого контроля каждой мелочи по экономическому плану СССР. Логика была очень простой: если дать доступ любому участнику к закупкам, то из множества N=1+K (при натуральном K → ∞) игроков найдётся такой игрок Nx, который решит выиграть тендер по цене, асимптотически стремящейся к себестоимости. Естественно, в реальности количество участников небесконечно: в среднем их пять–шесть на закупку. И цена каждой такой закупки условно включает некую допустимую прибыль, за которую и «сражаются» участники в ходе электронных торгов.
По сути, осуществляется раздача заказов, нужных государству и госкомпаниям, по минимально возможной цене и, что важно, с сохранением качества продукции только за счёт того, что все, кто может поставить такие товары или услуги на рынке, знают, что кто-то их покупает, и покупает много. Дальше вопрос в том, кто из поставщиков предложит лучшие условия.
А для заказчика крайне важным остаётся вопрос корректности определения критериев качества продукции, то есть в написании технического задания (ТЗ) на закупку.
Столкновение с реальным миром
В реальности проблемы возникли практически везде: начиная с переноса закупок в цифровой мир и корректировки законодательства и заканчивая привлечением поставщиков на торги. Да и просто на ровном месте проблемы были. По традиции.
Но постепенно ситуация начала исправляться, и сейчас она выглядит заметно лучше.
Существенно решилась главная проблема закупок «доцифровых» времён — их закрытость. Тогда основным фактором коррупции были закупки с одним участником. Сам факт проведения тендера старались не афишировать: идея заказчика была в том, что он получит что-то от хорошо известного ему поставщика, и никто лишний в эту закупку «не влезет» (то есть можно не заморачиваться очень детальным ТЗ, а это тяжелейшая работа, написав его кое-как). А идея поставщика была в том, что раз он один участвует в тендере, то можно продавать по цене без скидки.
Первые торги в цифровом мире прошли, конечно, не так гладко, как этого хотелось бы изначально.
Сначала оказалось, что некоторым поставщикам, далёким от цифрового мира закупок, нужно было сделать себе электронную цифровую подпись (ЭЦП, сейчас она называется просто электронная подпись — ЭП). Если вы когда-нибудь пробовали объяснить директору молочного завода, зачем делать backup бухгалтерии, и встречали полный непонимания взгляд, то теперь представьте, каково это было объяснять про ЭП. И процесс получения электронной подписи был не таким, как сегодня, за два часа: это было целое приключение в несколько дней с подписанием тонны бумаг.
Потом выяснилось, что нужны серьёзные изменения в законодательстве и правилах проведения закупок на электронных площадках.
Например, вы чувствуете разницу между словами «ручка» и «pучка»? А она есть. И второе слово поиском не найти. Был целый период, когда тендеры прятались в транслите по ключевым словам, плюс применялись другие ухищрения включая разные возможности кодировок.
Были проблемы с ботами, о них мы расскажем отдельно. Сайты площадок для закупок и информационные сайты-агрегаторы (это типа zakupki.gov.ru) лежали не по паре минут или часов, а порой по нескольку дней.
Появлялись новые схемы сговоров, появлялись новые механики компаний-камикадзе, обрушавших торги. Борьба щита и меча продолжается по сей день, но справедливость и здравомыслие всё же берут верх.
Конечно, законодатели тоже доставили нам немало «приятных» минут хотфиксами 44-ФЗ (закон о госзакупках), из-за чего, бывало, приходилось ночевать в офисе неделями, чтобы успеть к вступлению закона в силу.
На текущий момент ситуация сложилась следующая:
- Закупки стали относительно понятными: в законе максимально подробно описаны все алгоритмы проведения закупок. Пакет документов для участия в тендере можно собрать за 5–6 дней, даже если вы вообще первый раз в жизни планируете поучаствовать в госзакупке. А если хоть какой-то опыт уже есть, то подготовиться можно будет за 1–2 дня.
- Электронная подпись выдаётся уже за пару часов. Устанавливается она автоматически. То есть никаких танцев с бубном для настройки не потребуется.
- Вокруг всей сферы закупок сформировалась информационная среда, которая позволяет различным общественным активистам и контролёрам отслеживать закупки с нарушениями и поднимать общественный резонанс, параллельно сообщая о них правоохранительным и контрольным органам.
Таким образом, важное достижение этой сложной 10-летней работы — появление возможности увидеть, проанализировать и определить, какая закупка является конкурентной, а какая — нет. Раньше это сделать было невозможно: вся ситуация представляла собой некий закрытый чёрный ящик. Текущая же система позволяет изучать и оценивать все закупки с дальнейшим улучшением всех процессов.
Естественно, в процессе настройки системы «выли» все. Это было больно, но необходимо. Самым сложным было объяснить заказчикам, что срыв их закупок не связан с тем, что кто-то неверно толкует их ТЗ, а проблема в том, что ТЗ надо изначально нормально писать. Про то, какие есть уязвимости в этом процессе, мы тоже поговорим ещё отдельно.
Что дальше?
После обкатки системы на «хардкорном» 44-ФЗ примерно то же самое внедрили и в «лайтовый» 223-ФЗ (о закупках компаний с госучастием). Почему «лайтовый»? А потому что в 223-ФЗ процедуры описаны менее подробно, и это позволяет компаниям во многом самим определять правила своих закупок.
Систему электронных закупок отточили до того, что она стала реально решать одну из важнейших поставленных задач — закупки окончательно и бесповоротно перешли в публичное информационное поле, осложнив процесс коррупционных злоупотреблений путём открытости системы. Как именно — вы можете сами посмотреть по разным постам общественных активистов и публикациям в СМИ. Злоупотреблять стали либо меньше, либо умнее, либо в других местах. Уровень коррупции сокращается, и это стало особенно заметно в последние годы, когда некоторые чиновники поняли, что открытые и прозрачные закупки — это часть их пиара.
Однако возникла следующая сложность. Настроенная открытая информационная система, которая позволяет отслеживать все закупки, может стать, например, раздольем для иностранной разведки. Дело в том, что оружие и боеприпасы армия закупает на закрытых торгах (это отдельный вид торгов, который не публичен, и там не так много уязвимостей, потому что производители нужных изделий в стране хорошо известны, и они персонально приглашаются на участие в закупке). А вот туалетную бумагу, канцтовары и другие предметы быта армия должна покупать на открытых торгах.
Это означает следующее: вроде бы никто не знает точной численности контингента на той или иной военной базе, но аналитики могут вычислить её с довольно высокой точностью, проанализировав объём закупаемой продукции на открытых торгах.
И вот уже налаженная система снова потребовала ужесточения процедурного контроля: возникла необходимость установить контрольные точки и снимать данные на каждом этапе. Это приводит к снижению открытости системы и как следствие — к падению уровня конкуренции.
Подход свободной конкуренции заключается в том, чтобы поставить чашку Петри под солнечный свет, и пускай ультрафиолет уничтожает плесень. Подход контроля в том, чтобы взять стерильную банку и хранить её в герметичном сейфе, но такой подход значительно затрудняет доступ поставщиков к закупкам.
Пример очень простой. Предположим, компании «Фунт и сыновья» надо купить 10 ноутбуков. Объявляется тендер с правильным ТЗ, определяются набор предустановленного софта и прочие требования. Стартовая цена — 110 тысяч рублей, шесть поставщиков выставляют заявки в диапазоне от 94 до 109 тысяч. Выигрывает тот, кто предложил 94 тысячи рублей.
В экосистеме свободной конкуренции мы не спрашиваем, откуда он возьмёт ноутбук за 94 тысячи рублей. Главное, чтобы он соответствовал ТЗ. Нам важно, чтобы пришли все возможные поставщики и один из них выиграл.
А в экосистеме ужесточённого контроля за закупками поставщик обязуется не просто поставить товар за 94 тысячи рублей, но и принести все документы, подтверждающие его происхождение и все этапы ценообразования. Например, для контроля нужны следующие документы: где ты его купил, кем и как провёз, таможенная декларация, расчёт в духе «итого получается 82 тысячи рублей плюс наценка ещё 12 тысяч, и вот — 94». Результат — участвовать в таких торгах будут только профессиональные игроки. Так в закупки попадают брокеры (профессиональные участники). А это дополнительная прослойка, снижающая КПД закупки.
Однако это совсем не означает, что профессиональный поставщик без конкурентов лучше, чем два аналогичных, но непрофессиональных.
Таким образом, экосистема ужесточённого контроля может привести к росту неэффективности закупок, то есть к меньшему уровню конкуренции и возврату к «госплану», где закупки превратятся просто в госфункцию. Но в условиях рыночной экономики, следуя правилам которой развивается наша страна, здоровая конкуренция — это единственный стимул для поставщиков развивать качество своей продукции. Сделает один — остальные начнут подтягиваться.
На рынке закупок нужен простой доступ для участников. Закупки — это вопрос баланса между открытостью и эффективностью, поэтому нужна не просто госфункция, а система с честной конкуренцией.
Мы работаем над тем, чтобы стало чуть лучше.
