Автопилот задумался: почему нормативная база не успевает за беспилотными технологиями
Привет, Habr! Это Анастасия Товмасян, я руковожу отделом транспортных технологий «МосТрансПроекта». Беспилотные автомобили давно должны были стать обычным явлением, но законодательство, позволяющее им полноценно участвовать в движении, за развитием технологий пока не успевает. В большинстве стран регулирование далеко от совершенства — автономно управляемый транспорт по-прежнему считается экспериментальным и регулируется как пилотный проект. Подготовили для вас подробный разбор текущей ситуации.
Сразу отвечу на вопрос, почему мы берем на себя смелость рассуждать на эту тему. В 2018–2022 годах мы испытывали прототипы беспилотных автомобилей в Москве, а сегодня наши сотрудники участвуют в создании уникального беспилотного трамвая, который в этом году уже начал совершать первые тестовые поездки с пассажирами (и технические — без пассажиров) в районе Строгино. Мы хорошо освоили техническую сторону вопроса и хотим, чтобы законодательство развивалось гармонично в соответствии с технологическими реалиями.
В порядке эксперимента
В России беспилотные автомобили в виде прототипов испытываются уже давно в рамках проектов отдельных компаний и, как правило, на закрытых территориях, без выезда на дороги. Прежде всего потому, что российские правила дорожного движения и законы не предусматривают возможность управления машиной исключительно софтом: в роли водителя может быть только человек, на нем лежит вся ответственность. ПДД приняты в соответствии с Венской конвенцией о дорожном движении 1968 года, которую в свое время ратифицировал еще СССР. В конвенции также прописано, что контроль над транспортным средством осуществляет человек.
С 1 декабря 2018 года российские разработчики беспилотных транспортных средств получили право отступать от существующих правил в рамках эксперимента, условия которого прописаны в постановлении правительства РФ №1415. Документ определил порядок тестирования беспилотных (или высокоавтоматизированных, как их назвали в документе) автомобилей на дорогах общего пользования в 13 регионах, включая Москву, Санкт-Петербург и Татарстан. Там же прописали условия, при которых машина может выезжать на улицу, но ключевое — присутствие инженера-испытателя на месте водителя. Для стороннего наблюдателя такая машина — не очень-то и беспилотная, но мало кто видит, что руля и педалей оператор почти не касается. Транспортный комплекс Москвы, как полноправный участник эксперимента, в 2018–2022 гг. испытывал свои решения в области беспилотного транспорта, проекты курировал «МосТрансПроект».
1 июля 2022 года опытная эксплуатация беспилотников по Постановлению закончилась. К тому времени в России приняли закон об экспериментальных правовых режимах (ЭПР) для испытания любых новых технологий (в области ИИ, блокчейна, больших данных, беспилотного транспорта) на ограниченной территории, в отношении конкретного круга лиц, при соблюдении определенных параметров и постоянном мониторинге испытаний. ЭПР позволяет, не меняя законодательства, проверить, как проявит себя та или иная технология в реальной жизни. Если интересно покопаться в федеральной нормативке, открывайте 258-ФЗ: там описана концепция экспериментального правового режима и возможности участия в нем.
В июле 2024 года было утверждено постановление Правительства России о новом трехлетнем ЭПР по тестированию беспилотных трамваев в Москве и Санкт-Петербурге. Документ подготовило Минэкономразвития России по инициативе Московского метрополитена. Москва стала первым городом России, который инициировал принятие ЭПР для запуска беспилотного транспорта. Ключевое отличие от экспериментов образца 2018–2022 гг. — трамвай в рамках ЭПР может перевозить пассажиров и передвигаться без инженера-испытателя в салоне. Вот это уже настоящий беспилотник!
ЭПР был поделен на определенные этапы. Сначала трамвай должен был проехать определенное количество километров с водителем-испытателем, который находится на своем месте в кабине водителя (или на месте водителя-испытателя в салоне). Затем, при отсутствии аварий, разрешается переход на частично автономное и дистанционное управление. А уже в самом конце — на полностью дистанционное. Это произойдет, скорее всего, уже в конце 2025 года.
Сейчас трамвай проехал уже более 2,4 тыс. км по городу. Он сам разгоняется, тормозит, рассчитывает расстояние до объектов, реагирует на дорожную обстановку, умеет «общаться» с объектами дорожной инфраструктуры через V2X технологии. Трамвай точно определяет сигналы светофоров и сам переводит стрелочные переводы. Водитель-испытатель для подстраховки находится в кабине. Собственный высокоавтоматизированный трамвай готовят и наши коллеги из Санкт-Петербургского «Горэлектротранса», но их проект пока находится на самом начальном этапе и на трамвайных маршрутах города не испытывается.
А ВАТС я попрошу остаться
Несмотря на очевидный прогресс, с точки зрения права весь российский беспилотный транспорт — это по-прежнему часть эксперимента. Каждая следующая порция беспилотных машин, трамваев, грузовиков, по правилам ЭПР, должна оформляться отдельным постановлением с описанием условий, сроков, ответственных за проведение пилота, порядка мониторинга эксперимента и других деталей. Беспилотный транспорт испытывается в России более шести лет, и, как мне кажется, уже настало время для единого регулирование этой сферы по аналогии с правилами дорожного движения.
Минтранс России на месте не стоит и готовит проект закона «О высокоавтоматизированных транспортных средствах» (ВАТС), предложения к которому давал, в том числе, и наш Институт. Документ содержит множество важных для развития отрасли новелл. Среди основных — возможность эксплуатации на дорогах беспилотников 4 и 5 классов по классификации SAE (способных передвигаться без участия оператора практически в любых условиях) и механизм определения ответственных при авариях. Планируется, что беспилотный транспорт будет допущен только на улицы и дороги, для которых есть «цифровой двойник» (иными словами, инфраструктура которых полностью оцифрована и может передаваться автомобилю автоматически через V2X технологии). Такой двойник в Москве уже существует и активно развивается.
Проект закона обсуждается с 2021 года, пережил уже несколько редакций и слушаний в Государственной Думе, но процесс пока не завершен: слишком уж много нюансов надо продумать заранее. Такое часто бывает с новым и сложным регулированием федерального уровня. Мы, разумеется, верим в лучшее, потому что за беспилотным транспортом будущее, но пока кропотливо пользуемся теми инструментами, которые нам предоставляет законодатель сегодня.
Гонки за инновациями
За рубежом уровень регулирования беспилотников разный. Регуляторы по всему миру действуют, в основном, осторожно: многое зависит от особенностей правовой системы каждой конкретной страны.
Сегодня страна с самой развитой системой регулирования — это город-государство Сингапур. Испытания беспилотников велись там с 2015 года, в 2017-ом страна утвердила изменения в закон о дорожном движении, прописав в нем, в том числе, терминологию и полномочия Министерства транспорта издавать правила для автономных автомобилей. В соответствии с этими правилами испытания на дорогах общего пользования разрешены при наличии специального разрешения от управления наземного транспорта Сингапура. В нем прописывается, в том числе, конкретная зона для испытаний, размер обязательной страховки и другие параметры. В Сингапуре, на мой взгляд, регулирование пока имеет наиболее зрелый вид. Азиатские коллеги, к примеру, решили вопрос с ответственностью при ДТП с участием автономного автомобиля. Оператор беспилотной системы на законодательном уровне несет ответственность за любые инциденты по вине автомобиля, вызванные неисправностью или неправильным функционированием системы. Если же в этом случае машина двигалась неавтономно, ответственность возлагается на водителя. Единообразный подход и отличает статичное регулирование, к которому все стремятся, от экспериментального.
Достаточно высокий уровень регулирования в Китае. Проекты этой страны у всех на слуху, в том числе, «настоящие» (без оператора) роботакси в Ухани и Шэньчжэне, беспилотные автобусы в Шанхае и т.д. Главное преимущество роботизированных такси — перспективный отказ от услуг водителя, что позволит, с одной стороны, экономить на персонале (до 80% расходов на такси в Китае), с другой — повысить безопасность движения. К 2030 году общий объем рынка роботакси в Китае прогнозируется на уровне 474 млрд йен, в мире — 810 млрд йен.
По данным на август 2024 года в Китае выдано более 16 тыс. лицензий на испытание автономных транспортных средств, для испытаний открыто более 32 тыс. км дорог. Федеральная власть в КНР отвечает за верхнеуровневое регулирование: разрабатывает стандарты и нормативы, требования к безопасности, правила сертификации и лицензирования, занимается стратегическим планированием и развитием технологий. Разрешения для тестирования на конкретных маршрутах (вся дорожная есть для испытаний недоступна) выдают местные власти, и в этом их ключевая роль в регулировании ВАТС. Регионы также поддерживают пилотные проекты, привлекают инвестиции и предоставляют инфраструктуру. При этом хочу отметить, что, несмотря на высокую степень развития беспилотных технологий, наши китайские коллеги по-прежнему продолжают использовать их в экспериментальном формате. Они сосредоточены больше на технических аспектах, в то время как вопросы регулирования гражданско-правовых и административных отношений, такие как ответственность за ДТП, остаются пока «за бортом».
Посмотрим, как обстоят дела на Востоке. В апреле 2023 года власти Объединенных Арабских Эмиратов приняли Стратегию автономного транспорта с целью довести долю беспилотного транспорта в общем автопарке к до 25% к 2030 году. Это верхнеуровненый документ, а каждый эмират вправе установить свои правила. В Дубае закон о регулировании эксплуатации автономных транспортных средств работает с 2023 года. Полномочия по регулированию беспилотного транспорта переданы Дубайскому управлению по дорожному транспорту — оно определяет типы транспортных средств, зоны испытания, требования к инфраструктуре. Из интересного здесь можно отметить отдельную норму для пассажиров беспилотных автомобилей — они не должны препятствовать движению машины и вмешиваться в процесс управления ВАТС. Так или иначе, массового появления беспилотных автомобилей на дорогах ОАЭ пока не происходит — есть лишь пилотные проекты отдельных компаний на отдельных территориях с разной степенью автономности.
Правовые пробки
В европейских странах регулирование автономного транспорта привязано к Венской конвенции о дорожном движении, которую я уже упоминала выше. В ее актуальной редакции сказано, что автомобиль может быть оснащен частично автоматизированной системой управления автомобилем, например, активным круиз-контролем или системой удержания автомобиля на полосе, но водитель все равно обязан находиться за рулем. В 2018 году Россия предлагала ООН доработать конвенцию, прописав там термины и условия, при которых беспилотные автомобили могут передвигаться по дорогам общего пользования, но предложения приняты так и не были. Вряд ли кто-то был против: проблема, скорее, в процессе изменения конвенции — он очень долгий, инертный и весьма забюрократизированный. Поправки готовятся и обсуждаются уже несколько лет, в ООН создана рабочая группа, которая регулярно собирается и обсуждает дальнейшие планы. Если кому-то кажется, что законы в России принимаются долго, почитайте, как обстоят дела с поправками в конвенцию.
Отсутствие изменений в конвенции, впрочем, не помешало отдельным европейским странам принять национальные законы о беспилотном транспорте. Германия, к примеру, это сделала еще в 2021 году. В этой стране закон позволяет эксплуатацию автомобиля без физического присутствия водителя, но только строго в отведенных зонах и под «техническим надзором», в рамках жестко регулируемых пилотных проектов. Из существующих проектов можно отметить беспилотное такси Германии в городе Дармштадт, которое вроде как попадает под категорию уровня SAE-4 и ездит пока без пассажиров, а также беспилотные автобусы-шаттлы в Кельхайме.
В Великобритании закон об автоматизированных транспортных средствах подписан 20 мая 2024 года, к нему еще должны принять дополнительные нормативные акты — власти говорят, что реальные беспилотники появятся на дорогах в 2026 году. Но опять же, отсутствие закона не мешало запустить ранее отдельные пилотные проекты: в городе Милтон-Кинс, что в 70 км от Лондона, беспилотный автобус-шаттл ездит с 2023 года. И снова такие подходы отличаются от «чистых» экспериментов параллельным изменением законодательства и эксплуатацией беспилотников, тем более на возмездной для пассажиров основе.
Говоря об автономном транспорте, невозможно обойти опыт США: он наглядно показал, что разработка нормативной правовой базы для регулирования эксплуатации ВАТС — очень долгий процесс. Еще в 2017 году был разработан и принят Палатой представителей Конгресса закон о едином регулировании индустрии беспилотных транспортных средств (Self Drive Act), но документ так и не получил подпись президента и продолжает обсуждаться на разных уровнях. Отдельные штаты, как самостоятельные субъекты федерации, могут вводить собственное регулирование беспилотников, но далеко не все этим правом воспользовались. Один из самых прогрессивных штатов в этой части — Калифорния, где активные испытания автономных транспортных средств проводятся с 2012 года (одних только беспилотных такси насчитывается более 600 штук), тогда же был принят закон «О беспилотных автомобилях». При этом беспилотники и такси в Калифорнии регулярно становятся героями различных происшествий (то велосипедиста собьют, то пешехода, то в столб врежутся, то пробку создадут). Вину определяют обычно прецедентным способом. General Motors, к примеру, недавно заплатила более $8 млн жительнице Сан-Франциско, которая в октябре прошлого года попала в ДТП с участием роботакси. Однако в большинстве случаев при расследовании инцидентов с участием беспилотных и управляемых автомобилей, ВАТС (а точнее его владелец) остаются невиновными. Даже если машина долго «думает» перед принятием решения и тормозит поток, это не повод для человека совершать резкие и противоправные маневры на дороге.
Не так давно, к примеру, стало известно (это широко обсуждалось в СМИ), что полиция Сан-Франциско не в состоянии наложить штраф за нарушение ПДД, допущенное беспилотником, потому что законом это не предусмотрено — должен быть водитель. Другие штаты это предусмотрели заранее — в Аризоне штраф выписывают на владельца беспилотного автомобиля, в Техасе — на оператора (который по местному закону считается владельцем) независимо от того, находится ли он в салоне. А мэрия Нью-Йорка, защищая город от рисков ДТП с беспилотными автомобилями, недавно приняла решение пока не допускать на улицы автономные автомобили без страхующего водителя в салоне.
Путь к беспилотности в праве у всех разный. Он во многом продиктован правовыми традициями и практиками, а также технологическим суверенитетом разных стран. Например, у федеративных государств (Россия, США, Германия) больше возможностей для экспериментов с разными подходами (так как территории имеют некоторую самостоятельность), чем у унитарного. В странах с «прецедентной» системой права (когда закон формируется на судебных решениях), такой как Великобритания, эффективнее будет провести множество экспериментов, собрать большое количество конкретных кейсов и на их основе выбрать стратегию нормативного развития.
В любом случае, уверена, что рано или поздно страны всего мира договорятся о едином общемировом регулировании беспилотных автомобилей по аналогии, как в свое время договорились о единых стандартах цветов светофора, зарядок для телефонов и размерах батареек. Особое внимание я бы уделила роботакси, которое уже сегодня появляется в разных странах мира. В России, я уверена, этот вид транспорта станет доступен для пассажиров в течение ближайших 3–5 лет.
